Слагаемыми предложенной вниманию участников конференции темы являются три основных вопроса:

1. Характер и общая оценка действующего образовательного законодательства.
2. Факторы перелома в образовательной политике.
3. Угрозы разрушения законодательной базы образования.

В целях научного осмысления и решения проблемы необходимо различать два близких по звучанию, но неодинаковых по значению понятия: "политика в области образования" и "образовательная политика" . Первое из них охватывает комплекс мер, предпринимаемых либо программируемых государством, его органами, политическими партиями и другими субъектами политического действия в отношении образования как социального института; второе, помимо этого, включает в себя образовательные компоненты и образовательное воздействие других направлений внутренней политики (экономической, социальной, информационной и т.п.).

Аналогичным образом следует проводить различие между законодательством в области образования и образовательным законодательством. При этом совершенно очевидно, что если руководство страны не на словах, а на деле намеревается двигаться в направлении создания правового государства, основой федеральной образовательной политики должно быть именно федеральное образовательное законодательство.

1. Фундаментом такого законодательства на протяжении уже почти 12 лет является Закон РФ "Об образовании" в редакциях от 10.06.1992 № 3266-1 и от 13.01.1996 № 12-ФЗ. В свое время в основу концепции закона была положена социально-либеральная концепция (возможно, точнее было бы сказать - социально-демократическая), ориентированная на две группы ценностей: свободу и социальную защиту участников образовательного процесса.

К либерально-демократическим положениям закона относятся, в частности:

• широкая экономическая автономия, включая налоговые льготы, образовательных учреждений и других некоммерческих образовательных организаций;
• широкий круг академических свобод педагогов и обучающихся (тем более значительный, чем выше уровень образования);
• контроль качества образования, главным образом, "на выходе", т.е. по результатам работы и др.

В свое время закон оказался даже более либеральным, чем могло "освоить" образовательное сообщество, сформировавшееся в условиях авторитарной политической культуры.

Доказательством социальной ориентированности закона могут служить установленные в нем:

• право граждан на общедоступное и бесплатное полное среднее и начальное профессиональное образование;
• аналогичное право, предоставляемое на конкурсной основе лицам, получающим среднее профессиональное, высшее профессиональное, послевузовское профессиональное образование;
• многочисленные меры социальной поддержки обучающихся, особенно из групп населения, нуждающихся в социальной защите;
• нормы, устанавливающие высокий по отечественным меркам уровень заработной платы и социальных гарантий для педагогов, и др.

На взгляд автора, вершиной образовательного законодательства стало принятие после двукратного преодоления вето Президента Б. Ельцина второй редакции Закона РФ "Об образовании", а затем кривая достижений медленно пошла вниз при некоторых успехах в "арьергардных боях". Ступенями попятного движения стали:

• хроническое неисполнение социозащитных норм закона и провал попыток принятия законодательных актов, направленных на их поэтапную реализацию;
• принятие в конце 1990-х гг. Госдумой под давлением Правительства Бюджетного кодекса и связанные с ним ограничения экономической свободы образовательных учреждений;
• введение в действие в начале XXI в. нового Налогового кодекса и резкое сокращение налоговых льгот для организаций, занимающихся образовательной деятельностью, и инвесторов образования;
• явная тенденция к ограничению академических свобод, связанная не только с попытками построения "управляемой демократии", но, среди прочего, и с принятием Трудового кодекса.

Очевидно, что наступлению подверглись как социально-ориентированные, так и либерально-демократические положения образовательного законодательства. В свою очередь, это стало симптомом "негативной конвергенции" в образовательной политике (впрочем, в меньшей степени, чем в политике вообще), т.е. соединения в ней не лучших, но худших черт советского и постсоветского периодов - бюрократического авторитаризма и нищенского финансирования. Однако на протяжении многих лет борьба между демократическим (социальным) и элитарным направлениями в образовательной политике шла с переменным успехом, тогда как в данный момент страна явно переживает перелом, которого добились сторонники элитарного направления.

2. В настоящее время существуют два фактора, способные вызвать такой перелом в образовательной политике: один - позитивный, но "виртуальный"; другой - реальный, но негативный.

Позитивным фактором, позволяющим резко усилить социальную составляющую образовательной политики, мог бы стать экономический рост, происходящий в стране на протяжении последних пяти лет. Хотя уровень экономики 1990 года до сих пор не достигнут, финансовые возможности страны велики, как никогда в последние 12 лет. В 2001-2004 гг. дополнительные доходы только федерального бюджета значительно превысят 800 млрд. рублей, а, согласно заявлениям в печати Министра финансов России А. Кудрина, стабилизационный фонд Правительства в апреле 2004 г. приблизился к 400 млрд. руб. Всё это позволяет существенно увеличить бюджетное финансирование образования, заработную плату педагогических и других работников системы, социальные гарантии для обучающихся.

Однако вместо этого Правительство продолжает политику опережающей выплаты внешних долгов, создания резервных фондов (расходы которых невозможно проконтролировать) и снижения налогов на большой бизнес, ни чем не компенсируемое бюджету. Иначе говоря, развитие человеческого потенциала страны приносится в жертву "олигархическому капитализму", а гигантские финансовые ресурсы используются в интересах активной социальной политики как никогда плохо.

Главным фактором, определившим наступающий перелом в образовательной политике, стали итоги парламентских выборов в декабре 2003 г. и президентских выборов в марте 2004 г.

Приведу результаты уникального исследования, проведенного Комитетом по образованию и науке Госдумы третьего созыва. Это расчет среднего рейтинга поддержки образования фракциями и группами за три года (2000-2002 гг.) по результатам всех без исключения голосований по законам и законопроектам, связанным с образованием. Повторю: рейтинг рассчитан по всем голосованиям, чтобы не было соблазна выбрать выгодные одним фракциям и невыгодные - другим:

(эта фракция осталась единственной с отрицательным рейтингом, т.е. голосовала против образования чаще, чем за него).

Учитывая, что аналогичная картина наблюдалась и по социальному законодательству в целом, приходится констатировать, что российская "управляемая демократия", среди прочего, отличается от политических систем индустриально развитых государств следующим парадоксом: чем хуже партия голосует за народ, тем лучше народ голосует за партию!

Другой, не менее важный парадокс выражается формулой: на Западе партия власти - это партия, которая имеет власть; в России "партия власти" -это партия, которую имеет власть. Вполне логично, что, получив фактически однопартийную Думу, полностью зависимую от Администрации Президента и Правительства, отечественные экономические радикалы, "приватизировавшие" звание реформаторов, сочли политический момент крайне благоприятным для осуществления антисоциального перелома в социальной политике вообще и в образовательной - в частности: рейтинг Президента высок; до новых выборов далеко, а память у народа "девичья"; влияние политической оппозиции в Парламенте и вне его предельно ослаблено.

3. Весной 2004 г. непосредственно после президентских выборов обозначились две реальные угрозы разрушения фундамента образовательного законодательства:

1. блок законопроектов группы И. Шувалова, Я. Кузьминова, П. Якобсона;
2. законопроект "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный Минфином России на рассмотрение Правительства РФ 29 апреля.

Назовем лишь наиболее разрушительные из этих предложений в порядке возрастания ожидаемого негатива.

Пример первый - "двухуровневая" система высшего профессионального образования по принципу "усеченного конуса". Согласно соответствующему законопроекту, в отличие от закона действующего, такая система, предполагающая бакалавриат и магистратуру, не просто вводится, как в свое время кукуруза "от Москвы до самых до окраин", но после бакалавриата должен проводиться новый конкурс и, соответственно, отсев студентов. В результате диплом специалиста получат не более 40 %, а диплом магистра - не более 30 % из числа закончивших первую ступень. Если учесть, что бакалавры уже испытывают в настоящее время серьезные проблемы с трудоустройством, предлагаемая "новелла" явно уменьшает "стартовые возможности" значительной части молодежи и идет вразрез с задачами формирования "общества знаний".

Пример второй - введение образовательных ваучеров. Идея введения образовательных ваучеров занимала ключевое место в правительственной стратегии реформирования образования, начиная с 1992 г. На рубеже веков эта идея была возрождена в более мягкой форме концепции государственного именного финансового обязательства (ГИФО), которое отличается от обычного ваучера, во-первых, персональным характером, а во-вторых, неодинаковыми размерами денежного эквивалента, который увязан с результатами единого государственного экзамена (ЕГЭ).

На взгляд автора, заложенная в законопроекты группы Шувалова идея ГИФО приведет к отрицательным образовательным результатам по следующим причинам.

1. Отсутствие мирового опыта. Как известно, эксперименты по введению системы образовательных ваучеров проводились в ряде штатов США, однако исключительно в области общего образования, но не в высших. учебных заведениях. Экспериментировать же с финансами при их остром дефиците, причем впервые в мире, крайне опасно.
2. Прямая угроза сокращения числа бесплатных для граждан учебных мест. Возможность такого сокращения содержит в себе уже концепция единого экзамена, однако при ее связке с концепцией ГИФО эта возможность с большой вероятностью превращается в действительность. Учитывая, что доля "бюджетных студентов" среди лиц, получающих образование в различной форме (очной, очно-заочной, заочной) неодинакова, одна из возможных схем уменьшения ответственности государства за реализацию прав граждан на высшее образование состоит в том, чтобы обеспечивать посредством ГИФО обучение по очно-заочной и заочной формам в большей мере, чем по очной.
3. Рост неравенства прав в области образования. Очевидно, что при более или менее одинаковых природных задатках результаты ЕГЭ в среднем окажутся выше у детей из семей с высокими доходами. Именно такие семьи имеют возможности:

• отдавать детей в школы с программами повышенной сложности или с высококвалифицированным педагогическим коллективом и "софинансировать" их обучение;
• нанимать квалифицированных репетиторов для подготовки к единому экзамену;
• находить знакомства в комиссиях, принимающих ЕГЭ, или прямо давать взятки.

Все эти факторы действуют и при существующей системе, однако ГИФО способно увеличить неравенство в связи с предполагаемым сокращением общего числа бесплатных учебных мест и жесткой увязкой оплаты за обучение с результатами ЕГЭ. В итоге дети из семей с высокими доходами в большинстве своем будут учиться бесплатно или "малоплатно", тогда как большинству семей с низкими доходами придется либо платить за образование своих детей, либо отказаться давать им высшее образование.
Пример третий - изменение статуса учреждений на некоммерческие образовательные организации.

С упорством, достойным лучшего применения, Правительство не хочет услышать голос образовательного сообщества, которое в абсолютном своем большинстве прекрасно понимает, что названное выше изменение породит негатив троякого рода.

Во-первых, приведет к утрате целого ряда скромных завоеваний образовательного законодательства. Как известно, отсрочка от военной службы, стипендии и другие социальные гарантии для обучающихся, уровень зарплаты педагогов, еще оставшиеся налоговые льготы установлены федеральными законами именно для образовательных учреждений, для тех, кто в них учится или учит. К образовательным организациям с особым статусом всё это отношения не имеет.

Во-вторых, статья 39 Закона РФ "Об образовании" устанавливает запрет на приватизацию образовательных учреждений, который на организации не распространяется. Следовательно, изменение статуса - это шаг к новому витку попыток приватизации, тем более, что по отношению к организации учредитель не несет субсидиарной ответственности, а это открывает дорогу банкротству.

В-третьих, статья 43 действующей Конституции, как бы плохо написана она ни была, гарантирует определенные права гражданам, обучающимся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, но ничего не гарантирует тем, кто будет учиться в специализированных некоммерческих организациях. Другими словами, речь фактически идет о попытке отмены конституционных гарантий одного из главных прав человека.

Однако главная угроза разрушения фундамента образовательного законодательства в настоящее время исходит не от законопроектов группы Шувалова, но от упомянутых выше законодательных предложений Минфина* .

Эти предложения обосновываются необходимостью приведения ныне действующего законодательства в соответствие с Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Однако, как уже говорилось, это лишь повод. Подлинная же причина предложенных "нововведений" - желание экономических правых радикалов еще более освободить государство от социальной ответственности за своих граждан, а тем самым - еще больше уменьшить налоговую нагрузку для большого бизнеса, включая т.н. олигархов, с которыми в последние месяцы так демонстративно борется власть - но только в случае их политической нелояльности.

400-страничным (с приложениями 600-страничным) законопроектом Минфина предлагается, в частности, отменить:

• Федеральный закон от 01.08.1996 № 107-ФЗ (в редакции от 07.08.2000 № 122-ФЗ) "О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных образовательных учреждениях, в учреждениях начального, профессионального и среднего профессионального образования". После предыдущей "резекции" со стороны Правительства и верного ему парламентского большинства этот закон предусматривает выделение на каждого ребенка за счет федерального бюджета полутора рублей на питание в день и столько же - за счет субъектов РФ. Но новому Правительству даже это, видимо, кажется непростительной роскошью;
• Федеральный закон от 28.05.1999 № 102-ФЗ "О льготе на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях" предусматривает право детей из малообеспеченных семей ездить на железнодорожном транспорте за полцены с 1 октября по 15 мая и один раз - с 1 мая по 1 октября. Учтем, что российские железные дороги - это теперь "Открытое акционерное общество". Они должны давать прибыль, а, следовательно, после отмены закона малообеспеченным детям вряд ли приходится рассчитывать на льготы;
• Постановление Верховного Совета РФ от 06.03.1992 № 2464-1 "Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений" безусловно приведет к повышению родительской платы в детских садах и яслях, к сокращению в них числа детей и дальнейшему ухудшению их подготовки к школе;
• Закон РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 "О социальном развитии села". Этим законом, среди прочего, установлены 25-процентная надбавка к зарплате для сельской интеллигенции и других работников бюджетной сферы, а также меры государственной поддержки молодым специалистам на селе. Если вспомнить, что доля расходов федерального бюджета на поддержку сельского хозяйства сократилась с 19,2 % в 1990 г. до 1,3 % в 2004 г. (т.е. в 15 раз, а с учетом сокращения в реальных деньгах самого бюджета - в несколько десятков раз). И что долги крестьян государству с весны 2000 г. до весны 2003 г. (т.е. за три урожайных года) выросли более чем вдвое, становится очевидным: кроме государства, сельскую интеллигенцию поддерживать некому. А отмена социальных гарантий окончательно превратит учителя, врача, работника культуры на селе, говоря словами классика, в пролетария с земельным наделом - только пролетария умственного труда!

Важно понять: Минфин не случайно внес свои предложения именно сейчас, когда в Госдуме ко второму чтению готовятся законопроекты о внесении изменений в бюджетное и налоговое законодательство, связанные с принятием упомянутых выше ФЗ № 95 и № 131. Отмена перечисленных и многих других действующих законов будет означать лишь одно: никаких средств субъектам РФ для того, чтобы сохранить предусмотренные этими законами социальные гарантии, Минфин выделять не собирается, хотя все возможности для этого в бюджете страны есть.

Однако продолжим список законов, "приговоренных к ликвидации":

• Федеральный закон от 16.05.1999 № 74-ФЗ "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию". Этот закон содержит следующие важнейшие положения:

1. бессрочный мораторий (т.е. фактический запрет) на приватизацию в сфере образования. Видимо, абсурдная идея такой приватизации, не встречавшаяся нигде в мировой практике и отвергнутая Россией в 1990-х гг., опять кому-то не дает покоя. Более того, на заседании Правительства 15 апреля Министр финансов А. Кудрин "озвучил" предложение приватизировать все бюджетные организации, в которых внебюджетные доходы превышают 50%. Если команда будет исполнена, под приватизацию попадут большинство ведущих вузов, научных и медицинских организаций, почти все национальное достояние России, включая МГУ, Большой Театр и Эрмитаж;
2. возможность передачи учебных заведений с бюджета на бюджет только по согласованию между исполнительными органами власти соответствующих уровней (например, федерального и субъекта федерации, субъекта федерации и органа местного самоуправления и т.д.) с учетом мнения трудового коллектива. Это положение действительно противоречит президентскому ФЗ № 95, предусматривающему принудительную передачу субъектам федерации техникумов и ПТУ сразу и "скопом";
3. запрет на ликвидацию учебных заведений без согласия законодательного органа соответствующего уровня или его профильного комитета (комиссии). Согласно этому положению, сельскую школу нельзя закрыть без решения районного совета, областное педучилище - без согласия законодательного органа власти региона, а федеральный вуз - без согласия Госдумы и Совета Федерации либо их профильных комитетов. Ясно, что такое положение мешает тем, кто запланировал в 2005 г. ликвидацию передаваемых на региональный уровень техникумов и ПТУ.

Не лучше, если не хуже, предложения Минфина, касающиеся внесения изменений в действующие законы. Так, из закона РФ "Об образовании" предлагается исключить:

• положения о Федеральной программе развития образования (пп. 2, 3, 4 cm. 1). Через ФПРО прошла, между прочим, основная часть компьютеризации сельской школы;
• статью 40 "Государственные гарантии приоритетности образования", включающую положения о налоговых льготах для учебных заведений, гарантии выделения из федерального бюджета не менее 3 % его расходной части на нужды высшего образования и т.п. Это гигантский шаг к вытеснению бесплатного для гражданина образования платным;
• статью 44 "Материально-техническая база образовательного учреждения";
• гарантии права граждан на получение образования в негосударственных школах (п. 4 статьи 5, пп.6 и 7 статьи 41). Противоестественное стремление одновременно к приватизации государственного образования, и к "зажиму" образования негосударственного характерно для российского Правительства уже в течение нескольких лет;
• положение, согласно которому средние ставки педагогов в образовании должны быть выше средней заработной платы в промышленности (пп. 2, 3, 4 статьи 54). Оно заставляет интеллигенцию оставить надежду на нормальную зарплату, по крайней мере, при данном Правительстве и Президенте.

Стоит заметить: законопроект Минфина направлен на разрушение не только социальных (гарантирующих социальные права обучающихся и педагогов), но и либерально-демократических (в частности, гарантирующих экономическую самостоятельность образовательных учреждений) норм действующего образовательного законодательства. Законопроект нельзя назвать ни социальным, ни либеральным. Его квинтэссенция и пафос - торжество псевдорыночной бюрократии, пережившей революции и контрреволюции, невиданный экономический кризис и новый нефтяной бум, период "демократии без берегов" и возвращения к разного рода "вертикалям".

Если "апрельские тезисы" Татьяны Голиковой станут законом (а вероятность реализации такого сценария чрезвычайно высока), легко дать прогноз насчет того, какие группы населения понесут потери и какие именно:

• 29 миллионов работников, имеющих зарплату ниже прожиточного минимума, - все шансы, что она когда-нибудь станет выше. Более того, поскольку правительственный проект отменяет обязательный минимум зарплаты в стране, его можно будет спокойно опускать ниже современных 600 рублей;
• примерно 15 миллионов работников бюджетной сферы (учителя, врачи, ученые, работники культуры и социальной защиты) - все федеральные гарантии в области оплаты труда. Поскольку ответственность за зарплату "бюджетников" полностью "сбрасывается" в регионы, а необходимых для этого денег региональные власти не получат, разнобой в уровне зарплаты по субъектам федерации только вырастет, а ждать ее повышения в большинстве из них предстоит многие годы. Думаю, "реформаторы новой волны" опять будут спрашивать носителей "серого вещества" нации: если вы такие умные, то почему такие бедные? И, самое печальное, что по отношению к голосовавшим за "партию власти" этот вопрос окажется справедливым;
• около 9,5 миллионов ветеранов труда и столько же тружеников тыла - все существующие льготы, кроме жилищно-коммуналъных. Их просто отменяют без всяких компенсаций. Правда, Правительство обещает, что деньги на реализацию или компенсацию льгот в следующем году получат регионы. Однако до сих пор не ясно, сколько будет денег и будут ли они вообще. При полупустых бюджетах многие регионы наверняка поступят согласно известной формуле: нет федерального закона - нет льгот и компенсаций;
• более 10,5 миллионов инвалидов, почти 1 миллион инвалидов и 100 тысяч участников Великой Отечественной войны, 4240 героев Советского Союза и героев России - все льготы (кроме коммунальных) при явно недостаточных денежных компенсациях. Так, инвалиду с третьей степенью утраты трудоспособности взамен льгот обещают прибавить к пенсии 1400 рублей, со второй степенью - 1000 рублей, с первой степенью - 800 рублей, а инвалиду без трудоспособности (оказывается, такие тоже бывают!) - 500 рублей. Сейчас у доброй половины таких людей только на лекарства денег уходит больше;
• 22 миллиона семей, получающих детские пособия - всякие надежды на их близкое повышение, а в некоторых регионах - и на своевременную выплату. Это прямо следует из решения Правительства и думского большинства передать финансирование таких пособий региональным бюджетам, в большинстве своем дотационным или депрессивным;
• почти 1,5 миллиона ребят, обучающихся в 90 % ПТУ, и 1 миллион 250 тысяч студентов половины ССУЗов, которые в 2005 г. будут переданы в регионы без достаточного финансирования;
• более 3,5 миллионов внебюджетных студентов государственных и негосударственных вузов, которым придется платить больше за обучение в связи с предполагаемой отменой еще оставшихся налоговых льгот для образовательных учреждений. Льгота по налогу на имущество действует до 2006 г. и, по оценкам экспертов, в денежном выражении примерно равна фонду оплаты труда в системе образования; льготу по налогу на добавленную стоимость Правительство также предлагает отменить. И т.д., и т.п., и пр.

Есть все основания утверждать, что законопроект Минфина представляет собой попытку радикального антиконституционного переворота в социальном строе общества.
Это попытка переворота в социальном строе общества, поскольку затрагиваются интересы более 3/4 населения России (вместе с членами семей). По оценкам экспертов газеты "Известия", только отмена льгот или замена их компенсациями повлияет на жизнь 103 млн. человек.

Это попытка радикального переворота, поскольку систему социальной защиты, созданную в советский период и в первые годы послесоветского периода, предполагается не реформировать постепенно, но "отменить" мгновенно, с 1 января 2005 года, лишь в ничтожной части заменив ее новой, никак и ни кем не апробированной системой.

Это попытка переворота антиконституционного, так как предложенный законопроект совершенно очевидно противоречит следующим статьям Конституции:

• статье 7, определяющей Россию как социальное государство;
• части 2 статьи 55, запрещающей принимать в стране законы, ограничивающие права и свободы граждан;
• статьям 7 и 37, обязывающим устанавливать единую для страны минимальную зарплату;
• статье 114, обязывающей Правительство проводить единую федеральную социальную политику, в том числе в области образования и науки;
• статье 43, требующей устанавливать федеральные образовательные стандарты (поскольку финансовая ответственность за школу и ПТУ полностью "сбрасывается" в регионы, установление таких стандартов оказывается невозможным) и др.

Самое смешное (сквозь слезы), что всё это снова называют реформами. Сквозь слезы - ибо на протяжении уже почти 15 лет каждый раз, когда нас призывали путем реформ двигаться "вперед и выше" в социальном отношении на самом деле неизменно толкали назад и вниз. От сколько-нибудь приличной зарплаты и пенсий, стипендий и пособий, - словом, от скромной по европейским меркам жизни - к жизни бедной даже по меркам азиатским.

В постсоветские годы все эти предложения неоднократно вносились в Парламент, но лишь частями и никогда - в едином "пакете". Уверен: в любом из т.н. цивилизованных государств подобный законопроект вызвал бы массовые акции протеста, а в странах типа Италии или Франции - всеобщие забастовки. Видимо, в ближайшее время выяснится, действительно ли появилось в России гражданское общество, о котором так много говорят в печати и с "высоких трибун", или же, как в старом анекдоте, воспитанный авторитарной политической культурой российский человек лишь робко спросит власть: а веревки дадут или с собой приносить?..

* 31 мая подготовленный на основе этих предложений законопроект № 58334-4 был внесен в Государственную Думу.